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中建政研:综合管廊PPP项目政府采购方式的梳理与建议

中财在线 时间:2016-6-2 16:52:17 【字号 】 【关闭

  宋志宏 梁舰 冯海忠

  PPP模式的推广,对我国政府采购的法定采购方式提出了挑战,在探索通往物有所值制度目标的路径上,有哪些政府采购方式可以为我所用,是我们急需解决的问题,在这一点上,城市地下综合管廊PPP项目因其特殊性而更具探索的必要。

  一、PPP项目政府采购方式梳理

  涉及PPP项目政府采购的法规有:《中华人民共和国政府采购法》(主席令第68号,以下简称《政府采购法》)、《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号,以下简称《招标投标法》)、《政府采购法实施条例》(国务院令第658号)、《招标投标法实施条例》(国务院令第613号)、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金(2014)113号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)等,经梳理可得到以下概念:

  1、政府采购所推崇的可选方式

  发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确要求PPP项目要“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴”。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第十一条规定:“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。”上述两部委文件对PPP项目的政府采购原则上确定了法定方式,这既促进了我国政府采购制度与国际规则对接,符合世界贸易组织《政府采购协定》对政府采购的定义,也比较好地适应了国内项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的客观需求,并可充分实现物有所值的价值目标,使项目采购更具可操作性,对地方政府和社会资本参与PPP项目有积极的指导意义。

  通过进一步分析,我们认为PPP项目合作伙伴的选择相对来说不宜盲目套用《招标投标法》,而是应更倾向于采用《政府采购法》,这是因为:一是这种采购活动是政府为了提供公共服务而进行的,标的物是一种特许经营权,是一种政府服务,而不是仅仅针对项目中的工程建设设计、施工、监理等某一个环节。二是从资金性质来看,在PPP项目的使用者付费、使用者付费加一定政府补贴和政府付费三种类型中,后两者都使用了财政性资金,属严格意义上的政府采购,而使用者付费其实就是特许经营,它是政府经营权的一种转让,是政府远期收益让渡,故用户付费模式也属于广义政府购买服务。因此,在PPP项目实操中更应该深入领会、吃透《政府采购法》的相关立法意志。

  公开招标已作为政府采购的主要采购方式立于法条之上。需要注意的是,公开招标和邀请招标同属于招标范畴,当条件允许时应合理利用邀请招标方式。

  若想采用招标以外的方式采购,按《政府采购非招标采购方式管理办法》,采购人(即PPP项目的实施机构)应当在采购活动开始前,报经主管预算单位同意后,依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

  《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的出台有效地避免了由于信息不对称给PPP项目采购带来的不便,这使得整个采购行为更加灵活。从对社会资本的选择来看,竞争性谈判或竞争性磋商可以根据采购的需要,有选择地邀请目标对象进行谈判或磋商,提高了采购的针对性。另外,从实际操作来看,可以在双方谈判或磋商期间对采购文件的实质性问题提出修改意见,能够较好地解决采购效率与采购需求所引发出来的各种矛盾和问题,从而可以达到政府采购的和谐统一。据此,也有观点认为采用竞争性谈判或竞争性磋商等非招标采购方式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况,应作为主要的政府采购方式。

  2、关于资格预审

  根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条,PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

  就一般的政府采购项目而言,资格预审并非是采购的必经前置程序,而对PPP项目,则无论采取何种采购方式,均应进行资格预审。对于这样的制度安排可以理解为:由于PPP项目作为一种新型的政府采购需求和要建立政府与社会资本间的长期合作关系,所以政府希望通过前置的资格预审程序,实现项目前期实施机构与参与PPP项目的社会资本更为密切的沟通并对其进行严格的筛选与把控,以保障项目安全。

  3、关于PPP项目采购方式的成本效应

  PPP项目采购成本来自两个方面,一是在选择合作伙伴阶段不同采购方式所发生的成本。二是在PPP项目合作伙伴确定之后,项目实体工程是否必须再行通过招标方式选定项目的施工单位、材料设备供应商等项目参建单位,即可能出现二次招标成本问题。

  《招标投标法实施条例》第九条第三款规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供,可以不招标。经对该款深入解读可做以下理解:1)如果PPP项目的合作伙伴是通过招标方式选择确定的,且该合作伙伴具备相关法定资质,能够自行建设、生产或者提供,则可不进行招标,其SPV内部专业机构可直接与项目公司签订相关合同。2)如果PPP项目的合作伙伴是通过招标方式选择确定的,但该合作伙伴不完全具备相关法定资质,不能够完全自行建设、生产和提供,则对不具备资质要求的部分业务(包括设计、采购、施工、运营等)应由项目公司组织招标。3)如果PPP项目的合作伙伴是通过非招标方式确定的,且他不完全具备法定资质,无法完全自行建设、生产和提供时,则必须对不具备资质要求的部分业务(包括设计、采购、施工、运营等)组织二次招标。对于上述第2)和第3)两种情形,虽然都出现了二次招标,但我们认为其招标主体和费用承担人是不一样的,前者应界定为项目公司的内部业务,应由项目公司独立操办分包招标事宜且费用自担。而后者,本来中选的合作方就不是充分竞争的产物,因此,在二次招标过程中,政府方必须高度介入且可能反复介入(可能会出现设计、采购、施工、运营等不同标的的多次分包招标)。由于目前市场上还没有出现第3)种情况,可借鉴的实操经验不多,所以政府方是以自己名义还是委托合作方来进行二次招标尚不明确,但是可以确认其二次招标的费用应该由政府方承担(谁主张谁付费)。由此,构成PPP项目采购的政府成本有两种可能,就是:一是以招标方式确定合作方时的直接采购费用;二是以非招标方式确定合作方时发生的直接采购费用与合作方二次招标发生的费用之和。

  就不同采购方式可能发生的费用而言,公开招标是程序最复杂、花费也最多的一种方式(社会成本最大);竞争性磋商是花费较少的采购方式,但它可能会出现二次招标并再次发生费用,所以综合成本也许更大。据此,我们认为采用适当人为减少投标人的邀请招标方式或许是比较经济的采购方式。

  4、关于PPP项目采购方式的时间效应

  实施PPP项目采购需要考虑时间效益。

  就PPP项目采购的时间效应而言,完成项目的资格预审最低时间限制为15个工作日,这是所有不同的采购方式都需要付出的时间代价。而在实施采购的过程中,以公开招标/邀请招标方式采购PPP项目的环节最为复杂,且在多个环节存在最低时间限制,其最低时限总长约为30个工作日。采购PPP项目的环节最为简单的是单一来源方式,但它可能是费时最长的采购方式。采购PPP项目各环节上的最低时限最少的是竞争性谈判方式,其总时限约为8个工作日。

  时间效率问题往往出现在地方政府急于办理PPP项目的投资、开发和建设的申请、申报之时。费时的采购方式可能会使地方政府贻误政策时机,所以如果时间确属紧张,政府实施机构应未雨绸缪,提前安排好适宜的政府采购方式,以争取在最短的时间内选定合作方。

  二、综合管廊的技术因素对采购方式选择的影响

  城市地下综合管廊在我国的实践时间不长,PPP模式引入的时间更为短暂,其技术的发展层次及对技术的驾驭能力等都会给政府采购环节的安排带来一定程度的影响,以下是两个主要表现形态:

  1、综合管廊工程设计覆盖面的影响

  完整的城市地下综合管廊工程设计主要包括廊体结构、附属工程、管线设计与选型、管线安装与调试等。由于原来管线敷设都是由相应专业管线机构单独承担,在管线工程的设计、施工、采购等环节所形成的技术标准、工程经验、包括资质条件等都呈现出高度的行业化、部门化特色,使得我们现在还没有一家机构能够完全承担廊道多种管线在内的全面的工程设计。当前的实际情况是,综合管廊工程设计单位大多承担的是廊体结构、附属工程和部分管线(主要是给排水)的设计,而将行业特征显著的管线设计与选型、管线安装与调试等留给了管线权属单位,这种不完整的设计将直接影响政府采购,表现出的消极形态有:1)由于不能提交完整的综合管廊工程初步设计,所以想以EPCO方式发包就会因不具备条件而无法实现;2)以工程范围不完整的施工图设计为据而实施的采购,无论采用何种方式都难以实现工程总价包死;3)遗留的管线工程的后续采购在程序和有效衔接方面都将会给项目的正常推进带来不利影响。

  2、综合管廊工程不同施工技术要求的影响

  综合管廊工程施工技术主要是针对廊体工程的建筑施工而言。

  根据综合管廊廊道的结构设计和为避免地面开挖,管廊工程可能的施工方法主要有:土方大开挖加钢筋混凝土现浇、钢筋混凝土预制管件拼装、大型塑钢(或其他材质)管件作为管廊构件的拼装、盾构机施工等。显然,不同的施工方法对应的社会资本响应程度是不同的,像对钢筋混凝土现浇这样的成熟施工工艺,完全可以采用公开招标的方式实施采购,而对于工厂化制备的管件进行现场拼装或盾构施工这样具有相对特定技术要求的管廊工程,由于具备施工条件的社会资本数量相对有限,政府采购方式可能以竞争性磋商或竞争性谈判更为有效。当然,随着新技术、新工艺、新材料不断进入综合管廊行业,出现单一来源采购的可能性也是可以预期的。

  三、不同的前期成果对采购方式选择的影响

  综合管廊PPP项目进入政府采购程序前形成的设计成果是政府实施采购的重要依据,不同的设计成果与之匹配的可选采购方式是不同的,反过来说,要想采用既定的采购方式进行综合管廊工程PPP项目的采购,那就必须科学地安排前期工作的节奏和目标。

  1、以综合管廊可行性研究报告为据的采购方式选择

  原则上,不应出现仅仅依据可行性研究设计就进行PPP项目采购的情形。

  但就综合管廊而言,存在个别急于申报试点项目的地方,其政府实施机构在来不及完成可研后续设计的情况下,匆匆忙忙地节选若干可行性研究成果和参数就打算组织政府采购,而且还要求公开招标。对这种做法我们认为极不严肃也决不可行!

  首先,这种做法违背基本建设项目建设管理程序,程序没到位,就不可能获得相关许可证,因此,也就不具备政府采购的基本条件,采购工作显然不能展开。其次,对于个别地方搞的“先上车后买票”等变通手法,虽然有可能会获得部分社会资本响应,但是不管是用招标还是用磋商等其他方法满足一时采购之快后,由于诸多不确定性因素的广泛存在,会使项目面临巨大的失败风险。

  不过如果市场上出现了综合管廊领域颠覆性的技术创新,那么应用该技术的第一个工业化综合管廊的建设真的有可能就在可行性研究设计得到批复后实施政府采购,此时,可用的采购方式符合单一来源采购要件。

  2、以综合管廊工程初步设计为据的采购方式选择

  当政府实施机构主导完成了综合管廊工程的初步设计后,此时可根据所设计管廊的技术特征和可能的社会资本响应度,确定适宜的采购方式来选择合作方。工程技术特征决定了掌握该技术的潜在社会资本的响应能力,如像混凝土现浇构筑廊道这样的施工工艺,则完全可以采用公开招标的方式选择合作者,而如果设计主张的是用工业构件拼装构筑廊道或盾构施工,这种情况下可能采用竞争性谈判或竞争性磋商的采购方式更为有效。

  在完成初步设计后进行合作方采购,还可以得到在不同的采购方式下实现闭口价总承包和多种组合下的开口价承发包的采购效果。

  3、完成综合管廊施工图设计后的采购方式选择

  原则上,在设计深度已经达到了施工图阶段,也就是说设计风险基本由政府方承接下来的情况下,工程施工的风险应该最大限度地分配给社会资本,这样的话采用公开招标的方式便成为首选,或者退而求其次,采用邀请招标的方式实现合作方采购。

  需要指出的是,在完成施工图设计后进行合作方采购,合同的价款形成方式只能是开口价,这将会给PPP项目的投资控制带来难度。

  四、适宜的PPP模式下综合管廊项目社会资本采购方式建议

  作为政府大力倡导的产业,其各项发展目标都会具有强烈的政策色彩,这在城市地下综合管廊工程方面尤其明显。财政部 住房城乡建设部关于《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》中就突出地表明了中央在应用PPP模式建设城市地下综合管廊方面的政策导向,其在第二章评审内容的第二大项竞争性评审中的关于建设运营模式的要求中,明确提出了采取设计采购施工运营总承包(EPCO)模式的取向,这为包括综合管廊政府采购工作在内的全套业务架构指明了方向。

  在过去的20年间,我国石化、冶金、电力、煤炭、铁路等工业领域应用EPC模式建设工程项目取得了令人瞩目的综合效益,而在即将进行的《建筑法》修订中,工程总承包可能也将作为重要成分纳入其中。因此在城市地下综合管廊建设领域推行工程总承包是完全正确的,是大势所趋。

  实施工程总承包是需要有先决条件的,其中就设计而言,包括:1)设计范围要全面覆盖综合管廊的所有工程内容;2)完成项目的初步设计(包括初步设计说明书、机械设备明细表、工程概算书及环保、节能、职业健康和工业卫生、消防等专项设计说明书);3)完成初步设计文件的审批。

  当发起政府采购的其他条件都具备后,政府实施机构就可以综合上述利弊分析选择合适的方式,组织综合管廊PPP项目的EPC+运营+融资的复合型合作方采购。这样的合作方可以是综合实力强大的单一总承包商,也可以是具备相关资质和能力、具有相互约束力的多家企业法人的联合体。

  综上,建议综合管廊PPP项目EPCO模式的采购方式选用邀请招标方式。如果联合体成员单位的服务领域能最大限度地避免二次招标,则建议采用竞争性磋商方式。

  备注:本文为《PPP模式应用于城市地下综合管廊工程的问题解析》系列文章之六

(编辑:TIGER 来源:中华网)