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业内专家畅谈PPP项目采购四个难题——访中建政研梁舰

中财在线 时间:2016-4-19 17:43:44 【字号 】 【关闭

   3月5日,国务院总理李克强在作今年的《政府工作报告》时指出,完善政府和社会资本合作(PPP)模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。

    从2014年开始,在国务院及其有关部委的大力推动下,PPP模式在全国快速推进。据不完全统计,目前全国各省(自治区、直辖市)已推出的PPP项目有1800多个,总投资高达3.4万亿元。

    根据相关要求,PPP项目应严格按照《政府采购法》等规定,采取竞争性采购方式,引入信誉好、有实力的社会资本。经过一年多的实践和探索,各地已有一些PPP项目采购完毕,还有更多的项目将陆续进入采购阶段。

    从普遍反映的问题看,推进PPP模式存在“政府热情高涨、社会资本响应不够”现象。站在政府采购的角度,也面临着一些难点,例如项目预算如何编制、怎样选择适宜的采购方式、资格预审应重点关注哪些方面等。《公共采购》杂志特别邀请国资委机械工业经济管理研究院采购研究中心副主任吕汉阳、北京中建政研信息咨询中心主任梁舰、上海百通项目管理咨询公司副总工程师张志军,就这些问题展开探讨。

    难题一:是否应该编制并公布预算?

    《公共采购》杂志:政府采购有“先预算后采购”的明确要求,但《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)未涉及采购预算问题,请问实践中PPP项目是否应该编制和公布预算?

    国资委机械工业经济管理研究院采购研究中心副主任吕汉阳:PPP模式相关政策中有一个专有名词,叫政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,将其纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。

    新《预算法》强化了信息公开方面的规定,PPP项目作为财政支出的组成部分,也要进行相应的信息披露工作。各级财政部门通过官方网站及报刊媒体,每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。披露的财政支出责任信息包括:PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。

    北京中建政研信息咨询中心主任梁舰:新《预算法》第三十一条规定,国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。

    PPP项目如果属于政府性缺口资金或是政府付费项目,就需要编制并纳入财政预算。到了政府采购阶段,也要根据相关要求公布预算。当然,PPP项目与传统的政府采购项目有所区别,对于公布预算涉及的一些细节问题还需要明确。

    上海百通项目管理咨询公司副总工程师张志军:《政府采购法实施条例》第三十条明确要求,采购人应在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。财库〔2014〕215号文未涉及采购预算问题,一种意见认为上位法对此已有明确要求,无需再强调;另一种意见认为,PPP项目是一种性质特殊的采购项目,财库〔2014〕215号文的意思是对采购预算的编制和公布不作要求。

    我个人倾向于第二种理解。PPP项目与普通的政府采购项目有较大不同,一刀切地要求采购人公布预算不尽合理:一方面,PPP项目提倡社会资本从项目识别和项目准备阶段就开始介入,在项目采购阶段,政府和社会资本还可就完善采购需求进行磋商谈判,这决定了PPP项目可在需求尚未明晰时即进入采购阶段,自然不宜硬性要求在采购文件中公布预算;另一方面,PPP项目运作方式各异,一些项目在采购阶段基本不涉及财政支出方面的预算安排问题,比较典型的如TOT等资产或经营权出让项目等。

    难题二:如何选择适宜的采购方式?

    《公共采购》杂志:财库〔2014〕215号文第四条规定,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。从实践情况看,这些采购方式是否有明确的适用范围,哪种方式更适宜?

    吕汉阳:总体来看,实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。值得注意的是,采用竞争性谈判或竞争性磋商方式的,采购文件除应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

    PPP项目采购就是选择合作伙伴的过程,关系到项目建设和运营成败。与一般建设工程和设备采购不同,PPP项目初期,很多条件都不明确,需要有一种交流协调机制来逐步明确项目需求。所以,在正式招投标、竞争性谈判、竞争性磋商之前,应该进行前期技术交流,邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书,帮助政府完善项目实施方案,完善项目技术路线、资金安排、回报要求等。

    梁舰:关于几种采购方式的适用范围,《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等有明确的规定。

    从实践情况看,PPP项目中标(成交)的社会资本往往是具有施工总承包资质的施工企业。根据《招标投标法实施条例》第九条的规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供,在施工阶段可不进行招标。PPP项目公司成立后,可以直接委托社会资本签署施工总承包合同,避免二次招标,减少人力、物力和财力浪费。

    总体来说,公开招标可以最大范围地选择合适的社会资本,并且提高项目采购过程中的竞争力。当然,政府在大多数PPP项目中属于购买服务,采购方式选择竞争性磋商也比较普遍,但如何避免二次招标仍有待商榷。

    张志军:邀请招标、单一来源采购的适用情形相对较窄,竞争性谈判在评审办法方面有先天缺陷,绝大多数PPP项目不适用这三种采购方式。对于公开招标和竞争性磋商,个人倾向于前者。

    首先,公开招标适用情形广泛。在供大于求的买方市场中,大多数项目均可采用公开招标方式。《政府采购法》规定,公开招标应作为政府采购的主要采购方式。PPP项目采用公开招标方式,也是贯彻这一原则要求的具体体现。

    其次,大多数PPP项目核心边界条件清晰。进入采购阶段后,由于物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案业已完成,大多数PPP项目经济技术指标、公司股权情况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构等均已明确,有的甚至合同草案也经多次修改完善,核心边界条件清晰,具备财库〔2014〕215号文选择公开招标方式的要求。

    再次,采购需求不明确的项目可两阶段招标。第一阶段是发布公告,向潜在投资人征集商务和技术方案建议,并将征集到的建议书汇总梳理后,形成第二阶段招标文件中的商务技术需求书,对外公开招标。两阶段招标可规避传统程序过于刚性的弊病,起到类似竞争性磋商“边采购边明晰需求”的实际效果。

    难题三:少数项目未进行资格预审的原因?

    《公共采购》杂志:财库〔2014〕215号文第五条提出,PPP项目采购应当实行资格预审。但已经完成或正在进行采购的PPP项目中,有少数项目未实行资格预审,原因有哪些,如何解决?

    吕汉阳:在法规政策用语中,“应当”就是“必须”的意思,带有强制性。实践中有少数项目未实行资格预审,具体情况不是很清楚,但从媒体的报道分析,可能与“政府热情高涨、社会资本响应不够”有关。解决的办法是做好政策宣传和项目推广,一是让实施机构依照法定程序推进项目;二是让社会资本产生共鸣,广泛参与,促进竞争。

    梁舰:政府发起的PPP项目大部分为工程项目,依据《政府采购法》第四条的规定,政府采购工程进行招投标的,适用于《招标投标法》。《招标投标法实施条例》则提出,可以采用资格预审和资格后审对投标人进行资格审查。

    虽然财库〔2014〕215号文规定PPP项目应当进行资格预审,财金〔2014〕113号文第十七条却指出,竞争性磋商公告包括是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动,允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。隐含着采用竞争性磋商方式可以不进行资格预审,而采用资格后审。

    法律法规的不一致,是导致已完成或正在进行采购的PPP项目中少数未实行资格预审的原因所在。为确保PPP项目采购流程的合法合规,期待《政府和社会资本合作法》能早日出台,对相关问题予以明确。

    张志军:出现这种现象的原因主要有两个。一是相关人员不熟悉PPP项目的采购规定,在认识和理解上有待提高和深入,忽略了资格预审程序。二是对资格预审的重要性认识不足,受项目进度要求、操作习惯或其他外在因素的影响,明知故犯,省略了资格预审程序。

    与工程建设项目实行资格预审的目的不同,PPP项目实行资格预审,主要是为了验证项目能否获得社会资本的响应,能否实现充分竞争。

    在PPP项目的资格预审环节,采购人应当编制并发放资格预审文件,潜在投资人可以根据资格预审公告和文件的要求编制资格预审申请文件,并接受资格评审。这与政府采购的邀请招标项目只发布资格预审公告、不编制发放资格预审文件有所不同,实践中应当引起足够重视。

    难题四:资格预审应重点关注哪些方面?

    《公共采购》杂志:PPP项目类型较多,性质各异,运作方式也各有不同。在编制资格预审文件时,应重点关注社会资本哪些方面的能力?

    吕汉阳:PPP项目一般较为复杂,要求强制资格预审,实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

    资格预审文件内容包括:项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。

    对于资格预审条件的设置,项目实施机构要考虑项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

    梁舰:根据一些落地的PPP项目,对社会资本的要求,除了符合《政府采购法》第二十二条规定的资格条件外,还应重点关注投标申请人注册资本、总资产,上一年度净资产、年末资产负债率等情况,具备良好的投融资能力、资金实力,同类工程业绩等。

    张志军:在编制PPP项目资格预审文件时,应重点关注社会资本四个方面的能力。一是融资能力。较为典型的PPP运作方式有BOT、ROT、TOT等,均要求社会资本前期投入较大的资金,因此融资能力是不可或缺的要求。

    二是专业能力,主要是指相应的施工、生产和供货能力等。由于PPP项目投资回报率相对较低,社会资本参与竞争时,会同时关注并期望亲力亲为从事施工、生产或供货等方面的工作,以期争取该部分工作内容的相应利润,获得更好的投资回报。这就要求其具备一定的专业能力,促进提高PPP项目的采购成功率。

    三是经营管理能力。采用PPP模式,意在引入社会资本的先进管理机制,提高资金的使用效益。在PPP项目建设运营期间,政府和社会资本应根据需要设立专门的项目公司,从事融资、建设、运营和移交等工作。社会资本具备一定的经营管理能力,是保障PPP项目成功建设、运营的必备条件。

    四是履约诚信度。PPP项目建设运营期间,政府和社会资本的合作期限长达10〜30年,甚至更长,一般对社会资本的信用状况要求较高,否则难以保证合作运营的质量和效果。


(编辑:TIGER 来源:中国财经网)